第六章 保护_人大网

  本章共十四条。主要内容有三项保护草原的重要制度和四项禁止条款。三项制度是指基本草原保护制度、草畜平衡制度、禁牧休牧制度。四项禁止条款即禁止开垦草原；禁止乱采乱挖草原野生植物和破坏草原植被的其他活动；禁止使用剧毒、高残留以及可能会引起二次中毒的农药；禁止机动车辆随意在草原上行驶。同时还对设立自然保护区、在草原上从事采土等作业活动，以及在草原上种植牧草和饲料作物、在草原上开展经营性旅游活动以及草原防火防鼠虫害等都作出了相关的明确的规定。

  第四十二条国家实行基本草原保护制度。下列草原应当划为基本草原，实施严格管理：

  （一）重要放牧场；

  （二）割草地；

  （三）用于畜牧业生产的人工草地、退耕还草地以及改良草地、草种基地；

  （四）对调节气候、涵养水源、保持水土、防风固沙具有特殊作用的草原；

  （五）作为国家重点保护野生动植物生存环境的草原；

  （六）草原科研、教学试验基地；

  （七）国务院规定应当划为基本草原的其他草原。

  基本草原的保护管理办法，由国务院制定。

  【释义】本条是关于国家实行基本草原保护制度及基本草原的组成部分，并规定由国务院制定基本草原的保护管理办法的规定.

  设立基本草原保护制度，目的是将草原的主体纳入基本草原范畴，实行严格保护。草原在我国生态资源总量中占据第一位，是生态安全保护链上不可或缺的一环，同时也是草原地区广大农牧民生产生活所依靠的最主要的物质资料。本条规定的各类草地对畜牧业的发展具有关键性、决定性的作用，有的还是经过国家和群众投资建设形成的重要成果，是畜牧业的基本草原，同农业生产中的基本农田具有同等重要的地位和作用，必须同基本农田一样，在法律上确立特殊的保护制度。

  近年来，一些地方滥垦乱占草原现象很严重，不仅将一些开垦后极易造成沙化、盐碱化或水土流失的草原开垦成耕地，还将一些国家已投资建设的人工草地、牧草种子基地、科学实验和观测草地；以及割草和具有各种生产、生活设施的冬春季牧场改变其用途，致使国家有限资源投人造成了损失和草原资源流失，农牧民发展草原畜牧业受一定的影响，草原科研、牧草种子调剂异常进行，难成生态环境恶化。而且这样的一种情况仍在局部地区发展，甚至达到难以控制的程度。

  实行基本草原保护制度的要点是对建设征用、使用、开垦和各种各样的形式的占用草原，以国家法律为保证实行更加严格的审批制度，能不占用草原的坚决不批不占，能不占用基本草原的用一般草原替代，对占用的草原数量坚决控制在最低合理限度之内。

  从本条的分类上看，或者说从法律上界定的内容为，基本草原的范围有了我国草原的主体部分，即绝大多数草原都要实行和基本农田一样严格的保护制度，具体包括：

  重要放牧场：这里指的是我国牧区、半农半牧区面积较大的天然放牧草场和南方省区较大面积的草山草坡。割草地：是指牧区、半农半牧区草原、草山草坡中具备割草条件的生产地段，是草原的重要组成部分，在草原畜牧业生产中具有突出意义。割草地通常位于水土条件比较好的区域，牧草长势好，或经过人工改良和补播，产草量比较高。割草地一般不用于放牧，而是通过围栏等方式加以保护，使其自然生长。牧草收割加工后，大多数都用在牲畜舍饲圈养或冬春季节的补饲。

  用于畜牧业生产的人工草地：人工草地是指在天然草地或其他用地上通过人工种植优良牧草而形成的草地植被类型。这里所说的人工草地是指专门用于畜牧业生产的人工草地，不包含别的如观赏和绿化用途的人工草地。

  退耕还草地：是指原来是草原被开垦为耕地，经过国家或地区实施退耕还草工程后，改做人工草地或逐渐恢复为天然草地。其土地性质通过草原行政主任部门和土地部门的相关审批程序，由耕地恢复为草原。

  改良草地：是指在天然草地的基础上，通过加强培育和管理措施，如灌溉、施肥、改良土壤通气状况、地表整理、防除杂草和草群的更新、复壮等，提高了草地产量和品质的天然草地。

  草种基地：是指专门用于草种生产的草地。

  对调节气候、涵养水源、保持水土、防风固沙具有特殊作用的草原：这里所指的草原是对于保护生态环境、维护生态平衡和生态安全具备极其重大作用的草原，主要包括我国的江河源、风沙源、干旱地区和水土流失区的草原。

  作为国家重点保护野生动植物生存环境的草原：是指国家重点保护的野生动物的栖息地和国家重点保护的野生植物的附着地的草原。

  草原科研、教学试验基地：是指用于草原科学研究、教学试验用的草原。

  除了上列各项由法律规定的基本草原处，草原法还授权国务院可以规定基本草原的具体规定。这样．使得对基本草原的保护范围是有确定性的，而不容许任意的变动，以防止有不利于基本草原保护的行为。

  本条第二款规定由国务院制定关于基本草原保护的行政法规。通过制定基本草原保护管理办法或条例，加强对基本草原的保护。

  第四十三条国务院草原行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府可以按照自然保护区管理的有关规定在下列地区建立草原自然保护区：

  （一）具有代表性的草原类型；

  （二）珍稀濒危野生动植物分布区；

  （三）具有重要生态功能和经济科研价值的草原。

  【释义】本条是对国务院草原行政主管部门或者省级人民政府建立草原自然保护区的规定。

  本条包括三个内容：一是规定了国务院草原行政主管部门或省级人民政府为了保护草原生态环境和物种资源，可以根据全国或地方的具体情况及需要，设立草原自然保护区；二是规定了在哪些类型的地区可以设立草原自然保护区；三是自然保护区的设立应当依据国家颁布的自然保护区管理的有关规定办理。

  草原自然保护区是指对有代表性的草原自然生态系统、珍稀濒危野生动植物的天然集中分布区和有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的草原，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。

  具有代表性的草原类型是指具有代表一定区域、面积且地带性明显的草原植被类型。按照农业部于1995年组织编写的《中国草地资源》一书的分类，我国草原被划分为18个基本的草地类型：（1)温性草甸草原；(2)温性草原；（3)温性荒漠草原；（4)高寒草甸草原；（5)高寒草原；（6)高寒荒漠草原；（7)温性草原化荒漠；（8)温性荒漠：（9)高寒荒漠：〔10)暖性草丛：（11)暖性灌草丛：（12）热性草丛；（13)热性灌草丛；（14）干热稀树灌草丛；（15)低地草甸；（16）山地草甸：（17）高寒草甸；（18）沼泽。

  珍稀濒危野生动植物分布区：是指国家珍稀濒危野生动物的栖息地和国家珍稀濒危野生植物的附着地区的草原。珍稀濒危野生动植物主要是指一些在草原上特有的面临绝种危险的野生动植物。动物如蒙古野驴、野驼、野马、藏羚羊等，植物如半日花、革包菊、包大宁、四合木等（《珍稀濒危野生植物名录》）。

  具有重要生态功能和经济科研价值的草原：具有重要生态功能的草原是突出草原的生态功能，如水源涵养地的草原，生态脆弱区的草原，防沙固沙的草原等等；具有经济价值的草原是指具有一定经济功能的草原，如以甘草、等药用价值为建群种的草原；具有科研价值的草原是指具有一定科学研究价值的草原，可以包括许多方面，如以绝遗植物为建群种的草原，以草原濒危野生植物为代表的草原，隐域性分布的草原等。

  建立草原自然保护区的目的是：保护珍贵稀有的物种资源，维持遗传的多样性；保护原始的自然景观和各种生境类型，为科研提供“天然本底”；保持草原生态系统及其生态演替的正常进行；保证草原资源的永续利用和多途径利用，把利用、改造和保护结合起来，探索提高草原生产力的途径，为科学研究、生产试验、教学和旅游提供基地；为建设草原生态监测站，进行草原动态与环境变化长期监测提供基地。

  为了规范和加强自然保护区的建立和管理，1994年，国务院颁布了《中华人民共和国自然保护区条例》，共设5章44条。条例规定对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制，国务院环境保护行政主管部门负责综合管理，林业、农业、地矿、水利、海洋等有关行政主管部门在各自职责范围内，主管有关的自然保护区。

  我国是草原资源大国,草原资源极其丰富.草原上分布有羊草、野青茅等我国特有的牧草品种及植物200余种，珍稀濒危植物数百种，分布有野牦牛、野骆驼、藏野驴等一级野生保护动物40余种，我国草原是中国乃至世界重要的种质资源库。长期以来，草原过度开垦，重利用轻保护，导致我国草原生态环境不断恶化，生态景观遭到破坏，生物多样性受到威胁，草原动植物种质资源正在减少。

  建立草原自然保护区是国内外公认的保护草原动植物资源的重要措施。截止到2001年，农业部先后在我国北方草原建立了11个草原类自然保护区，总面积206.9万公顷，分别占全国自然保护区总数和总面积的1.18%和2.92%，其中国家级自然保护区1个。保护内容涉及羊草草甸草原、长芒草暖湿性草原、山地草甸、极干旱荒漠等。保护区建设初步形成了布局合理、类型较全、分布较广泛的基本网络框架，对保护我国生物多样性及其它自然资源和改善生态环境发挥了及其重要的作用。我国已建的草原自然保护区最重要的包含以下几种类型：

  —以草甸生态系统为主要保护对象的黑龙江月牙湖、吉林么井子、山西五台山、新疆天山中部巩乃斯自然保护区；

  —以荒漠戈壁草原生态系统为主要保护对象的甘肃安西极旱荒漠、新疆奇台荒漠半荒漠自然保护区；

  —以野大豆和湿地草原生态系统为主要对象的山东黄河三角洲自然保护区；

  —以典型草原生态系统为主要保护对象的内蒙古锡林郭勒自然保护区；

  —以沙生草原生态系统为主要保护对象的辽宁那木斯莱自然保护区；

  —以山地草原生态系统为主要保护对象的新疆福海金塔斯自然保护区；

  —以黄土高原长芒草草原生态系统为主要保护对象的宁夏固原云雾山草原自然保护区。

  为完善保护区的管理，各草原自然保护区组建了保护区管理站（处），配备了管理人员和技术人员，有的草原自然保护区还成立了保护区公安派出所。有关省（区）制定了草原自然保护区管理条例，如《宁夏固原云雾山草原自然保护区管理条例》、《甘肃省安西荒漠戈壁草地类自然保护区管理条例》、《内蒙古锡林郭勒草原自然保护区管理条例》。并开展了保护区内自然环境和生物资源的摸底调查，开展了多学科的研究工作。

  第四十四条县级以上人民政府应当依法加强对草原珍稀濒危野生植物和种质资源的保护、管理。

  【释义】本条是关于加强草原珍稀濒危野生植物和种植资源保护、管理的规定。

  该条款明确规定了县级以上各级人民政府保护、管理草原珍稀濒危野生植物和种质资源的责任，主要目的是为了加强对我国野生植物资源基因库的保护。

  我国草原面积广阔，草原类型复杂，草资源品种十分丰富。据统计，我国有天然牧草和其他饲用植物6656种，分属2405科、1545属，在草原上还生长有名贵药材和珍贵经济植物数百种，如甘草、、苁蓉、发菜、虫草、雪莲等。由于受草原退化的影响，许多珍贵的草品种资源在数量上大为减少，甚至濒临灭绝的境地，如再不加强保护和管理，必然会造成草原物种资源的巨大损失。1999年，国务院批准发布了《国家重点保护野生植物名录（第一批）》，该名录将应重点保护的野生植物分为一、二两个等级，包括厥类、裸子、被子、蓝藻、线;国家对草原珍稀濒危野生植物和种质资源享有主权，同时这些草原珍稀濒危野生植物和种质资源具有重要的社会经济功能。有些重要价值还将随着科技的发展不断被挖掘。所以，要提前作好对这些草原珍稀濒危野生植物的保护。作为各级人民政府，保护和管理草原珍稀濒危野生植物和种质资源是其重要职责，同时各级人民政府也是开展这项工作的最强有力的主体。

  近年来，国家和地方有关部门采取了一系列措施，加强了对草原濒危野生植物和种质资源的保护。2000年，国务院出台了《国务院关于禁止采集和销售发菜制止滥挖甘草和有关问题的通知》（国发[2000]13号文件），根据这个文件的精神，农业部制定了《甘草和采集管理办法》。2002年，农业部又制定了《农业野生植物保护办法》，下发《农业部关于加强苁蓉雪莲虫草等草原野生植物采集管理的通知》，并实施了甘草采集证管理制度。各牧区省（区）地方人民政府也先后制定实施了对草原濒危野生植物的保护管理办法，从各个方面加强了保护工作的力度。仅2003年，全国草原监理机构就查处了乱采乱挖草原野生植物案件1700多起，有效遏制了破坏草原野生植物案件的上升势头。

  第四十五条国家对草原实行以草定畜、草畜平衡制度。县级以上地方人民政府草原行政主任部门应当按照国务院草原行政主管部门制定的草原载畜量标准，结合当地实际情况，定期核定草原载畜量。各级人民政府应当采取有效措施，防止超载过牧。

  【释义】本条是关于实行草畜平衡制度、防止超载过牧的规定。

  草畜平衡是指为保护草原生态系统良性循环，在一定区域和时间内通过草原和其他途径提供的饲草饲料总量与在草原上饲养的牲畜保持动态的平衡。

  草畜平衡管理是以核定草原的产草量为基础，以草定畜，增草增畜，以达到科学合理的载畜量，实现草与畜之间的动态平衡，实现草畜平衡应当坚持畜牧业发展与保护草原生态并重的原则。

  目前我国用于放牧的草原面积只占有草原总面积的75%.其中，适宜暖季放牧的草原为11746万公顷，占放牧草原面积的44.4%；适于冷季放牧利用的草原为6415万公顷，占放牧草原面积的24.3%；放牧季节不受限制的全年放牧草原8260万公顷，占放牧草原面积的31.30。由于冷季放牧利用时间一般为6-8个月，各地冷季（冬、春）放牧草原普遍严重不足。必须加强草原建设，在充分利用自然资源的情况下，弥补冷季牧草的不足。

  我国20％的草原可用于割晒青干草兼放牧，目前年打贮草约4000多万吨，主要用于牲畜冬春补饲。

  由于缺水、海拔太高、坡度太陡、缺乏牧道等原因，我国还有约5％的草原难于利用。

  我国各类天然草原年产干草总量约3亿吨，按每个羊单位年需干草700公斤计，其理论载畜量为43036万个羊单位。其中，内蒙古和新疆草原的理论载畜量分别为4399和3225万个羊单位，而目前牲畜数量已分别超过7000万头（只）和4300多万头（只），为解决饲草不足问题，2个省区均采取了充分利用精饲料和秸秆饲草等其它饲料资源，但总体来讲草原超载过牧问题仍比较严重。

  为开展草畜平衡工作，本条规定由国务院草原行政主管部门制定并公布草原载畜量标准，以及天然草原资源等级评定标准和天然草原退化标准。各级地方有关部门要依据这些标准认真开展载畜量的核定工作。草畜平衡核定工作要定期进行，核定饲草饲料总贮量应当按当年天然草原牧草储量、人工饲草料地饲草产量、以及能够贮备的其它来源的补饲草料总量之和进行测算，牲畜饲养量应以当年6月30日或12月30日统计数字为准。

  为了保证能够及时准确掌握草原草畜平衡的实际情况和变化趋势，基层有关部门应当每年将天然草原牧草产量结果及贮备饲草量定期报告上级草原行政主管部门，以供其分析、预测本行政区域内当年草原载畜量（存栏）能力，确定当年草畜平衡状况，并向同级人民政府提供当年牲畜出栏和存栏的方案。

  草畜平衡工作的主体是草原承包经营者，因此，草畜平衡工作一定要得到承包草原的广大农牧民的理解、支持和积极参与。为强化草原承包人对草畜平衡的责任意识，县级人民政府或其委托的乡（镇）人民政府应当与草原承包经营者签订草畜平衡责任书。责任书的内容包括草原现状，草原适宜载畜量及饲草饲料总贮量，牲畜种类、数量，超载单位数量，草畜平衡主要措施，双方当事人草畜平衡责任，草畜平衡责任书的期限等。总之，要使维护草畜平衡成为广大农牧民的自觉行动。

  为了保证草畜平衡制度的顺利开展，农业部于2002年制定颁布了草原合理载畜量的行业标准，并正在抓紧制定草畜平衡管理办法。目前，牧区各个省（区）按照农业部的草原合理载畜量标准，结合当地实际情况，通过试点、示范和典型引路，积极稳妥地推进草畜平衡工作，总结出了一些好的做法和经验．如内蒙古自治区在2000年由自治区政府颁布了《内蒙古自治区草畜平衡暂行规定》，在全区选择了4个旗、36个苏木作为试点，逐户核定草场、饲料地、小草库仑面积及牲畜数量，测定各种草场产草量，评定草场等级，计算可利用饲草总储量及适宜载畜量，同时和承包草原的牧户签订草畜平衡责任书。到目前为止，内蒙古开展草畜平衡核定工作的草原面积已近2亿亩，其中锡林郭勒盟实行草畜平衡制度的力度最大，2003年9月底基本在全盟落实完毕，所有牧户都签订了草畜平衡责任书。

  本条款还规定了县级以上地方人民政府为防止超载过牧所应采取的措施和草原行政主管部门的责任义务。各级人民政府应当采取有效措施，防止超载过牧。这里所指的有效措施主要是行政的、经济的、法律的综合措施。如各地实施草畜平衡的管理办法和实施细则，对实施草畜平衡的牧户给予粮食和资金的补偿等有效措施。

  第四十六条禁止开垦草原。对水土流失严重、有沙化趋势、需要改善生态环境的已垦草原，应当有计划、有步骤地退耕还草；已造成沙化、盐碱化、石漠化的，应当限期治理。

  【释义】本条是关于禁止开垦草原和对开垦草原处理的规定。

  在1985年《草原法》中，允许草原生产承包经营者为种植人工饲草料地少量开垦草原，而通过此次修改，使其成为一项禁止性的条款，即在任何情况下都不允许对草原进行开垦。之所以进行这样的修改，一方面是将种植人工饲草料地单独规定，不再视为开垦草原的行为；另一方面是考虑到目前一些地方普遍存在以种植人工饲草料地为名，大量开垦草原用以种植粮食和棉花、葡萄等经济作物而导致草原植被破坏，因此决定不再开这个口子。

  草原作为一种有着重要经济、生态和社会价值的自然资源，一旦开垦将会造成草原资源和生态环境的严重破坏，很难在短时间内恢复，并且恢复费用惊人。开垦草原，是人为破坏草原最主要最直接的原因之一，据不完全统计，自50年代以来，为解决粮食短缺的问题，全国共开垦草原1900多万公顷，其中大部分已撂荒成沙地。

  要遏止草原退化的趋势，恢复草原生态系统的功效，必须加强对现有草原区域的保护，在严禁开垦破坏的同时，要尽快实施对已垦草原的退耕还草工程。《国务院关于加强草原保护和建设的若干意见》（国发「2002」19号文件）中明确指出：对有利于改善生态环境的、水土流失严重的、有沙化趋势的已垦草原，要实施退耕还草。并具体提出退耕还草的重点区域应当放在江河源区、风沙源区、农牧交错带和对生态有重大影响的地区。根据中央的精神和法律的规定，各级政府、草原行政主管部门对水土流失严重、有沙化趋势和对改善生态环境有重要作用的已垦草原都应当制定切实可行的退耕还草规划和计划,并指导和督促草原承包经营者有步骤有计划的实施退耕还草。目前，一些省（区）已先期开展了退耕还草工作，仅2003年，黑龙江省已完成退耕还草342万亩，宁夏自治区完成了230万亩，取得了比较好的效果。

  实施退耕还草不能盲目进行。其中涉及到退耕的补偿、安置、农民的生活水平等群众的切身利益问题，因此，要有轻重缓急之分，必须要按规划、年度计划，分地区逐步进行。

  对于已垦草原已造成沙化、盐碱化、石漠化的，各级政府和草原行政主管部门及草原承包经营者应当采取措施，限期治理。

  第四十七条对严重退化、沙化、盐碱化、石漠化的草原和生态脆弱区的草原，实行禁牧、休牧制度。

  【释义】本条是关于对需要实行禁牧、休牧制度的草原的规定。

  禁牧是指为实现草原植被恢复正常水平而对草原实行全面禁止放牧利用的保护措施。禁牧相对时限较长，通常不低于一年。

  休牧是指为保护牧草正常生长和繁殖，在春季牧草返青期和秋季牧草结实期实行季节性禁止放牧利用或在整个植物生长期禁止放牧利用的措施。休牧的时限通常不高于一年。

  目前，内蒙古、宁夏、新疆、吉林等省（区）都在进行禁牧或季节性休牧试点，并取得了很好的效果。宁夏自治区从2003年5月起实行全区禁牧，全区460万亩天然草原全部实施了禁牧休牧，380万只放牧羊只实行舍饲圈养，为保障这项工作的顺利开展，宁夏自治区政府筹集了6800万元资金，用于解决禁牧封育后棚圈建设、饲草料加工机械、优良畜种引进和牧草种子生产等突出问题。截止到2003年底，内蒙古自治区禁牧休牧面积已达2亿亩，禁牧工作开展以来，效果良好。如赤峰市阿鲁科尔沁旗通过几年的禁牧，草原植被覆盖度由原来的不足20％提高到65％以上，区域内生物资源得到有效保护，动植物种类和数量不断增加，山地、沙地水源涵养功能得到恢复，较好地发挥了生态屏障作用。

  第四十八条国家支持依法实行退耕还草和禁牧、休牧。具体办法由国务院或者省、自治区、直辖市人民政府制定。

  对在国务院批准规划范围内实施退耕还草的农牧民，按照国家规定给予粮食、现金、草种费补助。退耕还草完成后，由县级以上人民政府草原行政主管部门核实登记，依法履行土地用途变更手续，发放草原权属证书。

  【释义】本条是关于实行退耕还草和禁牧、休牧有关事项的规定。

  第一款明确了国家支持实施退耕还草和禁牧、休牧，也是表明，这种支持是实行退耕还草和禁牧、休牧的必要保证，是国家各有关部门应当遵循的工作中的法定方针。同时，规定了制定退耕还草和禁牧、休牧管理办法的机关是国务院或者省、自治区、直辖市人民政府。

  第二款对两个问题进行了规定。一是在国家规划内实施退耕还草的农牧民实行粮食、现金、草种费补助的规定。国家支持依法实行退耕还草和禁牧、休牧，其前提条件必须是依法实施，就是说并不一定所有的退耕还草和禁牧、休牧一概而论，全部支持，其主要原因是实施退耕还草和禁牧、休牧涉及的问题比较多，有粮食安全问题，生态安全问题，农牧民增收问题，还有国家补贴问题等等，所以实施退耕还草和禁牧、休牧，必须依据国家规划而定。二是规定了实施退耕还草后必须由县级以上人民政府草原行政主管部门核实登记，依法履行土地用途变更手续，发放草原权属证书的规定，该项规定主要考虑避免退耕还草后再次复垦的发生。

  第四十九条禁止在荒漠、半荒漠和严重退化、沙化、盐碱化、石漠化、水土流失的草原以及生态脆弱区的草原上采挖植物和从事破坏草原植被的其他活动。

  【释义】本条是关于禁止在特定草原区域采挖植物和破坏草原的其他活动的规定。

  本条特别规定禁止采挖破坏植被的草原主要包括两类，一类是荒漠和半荒漠。荒漠和半荒漠是我国草原分类中的两种草原类型。荒漠一般指特别干旱，年降水量在200毫米乃至100毫米以下，植被主要为旱生、超旱生的灌木、半灌木、小半灌木为主。半荒漠也叫荒漠草原或草原化荒漠，是草原与荒漠的过度地带，植被中有大量旱生、超旱生灌木、小灌木和小半灌木植物与旱生草本植物，年降水一般在200-250毫米或以下。荒漠、半荒漠地区的草地主要分布在我国的西部内蒙古、宁夏、甘肃、青海和新疆等省区，面积大约13.8亿亩，占全国草原面积的23%。这一地区植被稀少，盖度低，且以灌木和小半灌木为主，物种单一，一旦遭到破坏，很难恢复；另一类是严重退化、沙化、盐碱化、石漠化、水土流失和生态脆弱区的草原，主要是指人为利用过度的草原，大约占我国全部草原的三分之一。该草原的土壤基质已经开始受到破坏，植被已经很难经得起再一次的破坏。生态脆弱区的草原主要指类似青藏高原的三江发源地的草原。该地区的草原主要承担着涵养水源的重任。一旦破坏，将会对我国的生态系统构成严重的威胁，必须严加保护。

  明令禁止的破坏植被的行为包括两类。一类是禁止采挖植被，包括樵采、挖药材、搂发菜、割麻黄等破坏自然植被的行为；一类是禁止破坏生态行为，包括开垦、上游截流、严重超载过牧、滥采滥搂等活动。

  该条规定的地区大多属于干旱地区、人为破坏比较严重的地区和生态脆弱区。这些地区的植被一旦遭到破坏，很难恢复，即使能够恢复，也需要大量的资金投入和很长的恢复时间。

  为了遏制愈演愈烈的采挖破坏势头，2000年，国务院发布了关于禁止采集和销售发菜制止滥挖甘草和有关问题的通知，明确规定将发菜列为国家一级保护野生植物，并坚决禁止采集，彻底取缔发菜及其产品的收购、加工和销售、出口。要求各级人民政府制定甘草保护建设规划，实施采集证和专营、许可证管理制度。农业部随后于当年出台了关于落实国务院禁采精神的通知，2001年制定了《甘草采集管理办法》，具体规定了甘草保护建设规划的编制、采集证的发放与管理、采集与监督检查、处罚等内容。各地草原监理机构大力开展查处破坏草原植被的违法案件，内蒙古每年发生各类破坏草原案件2500余起，查处率达80％以上；宁夏平均每年清理劝返滥挖甘草人员20余万人次、运输车辆11400多辆，没收甘草约30余吨，没收采挖工具近万把，处罚拉运甘草车辆1000余辆。通过近几年的严厉打击，使乱开、乱占、乱搂、乱挖等破坏草原的行为得到了初步有效遏制。但仍然需要严格执行草原法的规定，严厉禁止破坏草原植被的活动。

  第五十条在草原上从事采土、采砂、采石等作业活动，应当报县级人民政府草原行政主管部门批准；开采矿产资源的，并应当依法办理有关手续。

  经批准在草原上从事本条第一款所列活动的，应当在规定的时间、区域内，按照准许的采挖方式作业，并采取保护草原植被的措施。

  在他人使用的草原上从事本条第一款所列活动的，还应当事先征得草原使用者的同意。

  【释义】本条是关于在草原上从事采土、采砂、采石等作业活动所要遵循有关规则的规定。

  第一款规定在草原上从事采土、采砂、采石等作业活动要报县级草原行政主管部门批准。草原行政主管部门担负着管理和保护草原的职责，应当全面掌握在所管辖草原范围内进行的各种非畜牧业生产性的开发活动，并根据本级草原建设、保护、利用规划和相应的审批权限，决定是否批准。同时，任何在草原上进行的非农开发作业都不可避免地会造成草原植被的破坏，草原行政主管部门在审核批准时必须要求开发经营者最大限度地减小破坏规模和强度，并提出相应的补偿和恢复措施。此外，开采矿产资源的，除要经过草原行政主管部门批准之外，还必须依照国家矿产资源管理法律法规规定的程序办理手续。

  第二款规定在经过批准后，采土、采砂、采石及采矿的活动必须按批准规定的时间段，区域范围和准许的采挖方式进行作业，同时要采取保护草原植被的具体技术措施，这是法定的义务，也是为尽可能的减少对草原植被的破坏而作出的限制，目的都是要尽量保护草原植被和畜牧业生产的正常开展。

  第三款规定在他人使用的草原上从事采挖和开采活动的，还应当事先征得草原使用者的同意。这里主要包括使用国家草原的草原使用权人，承包经营集体草原的承包人；对于已经发生草原使用权和承包经营权流转的，还应征求流转后的草原使用权人的同意。我国的草原大部分已承包到户，承包期在30-50年之间，集体或个人拥有合法的使用权，依据我国《宪法》和有关财产保护、土地承包法律的有关法律法规，该使用权受到法律保护不得侵犯。从事本条所列的作业活动必然要影响到草原使用者对草原的自主利用和经营，在一定程度上破坏了草地植被，给使用者带来利益上的损失，因此本款要求在开始作业活动之前，必须征得使用者的同意。

  第五十一条在草原上种植牧草或者饲料作物，应当符合草原保护、建设、利用规划；县级以上地方人民政府草原行政主任部门应当加强监督管理，防止草原沙化和水土流失。

  【释义】本条是关于在草原上种植牧草饲料作物的规定。

  在草原上种植牧草或者饲料作物，主要是用于补充天然草原的不足。我国大部分草原分布在北部和西部地区，冬季比较漫长，牲畜既要抵抗寒冷，又要确保母畜体内幼畜正常发育，所需牧草和饲料较多。而这一季节牧草干枯，营养下降，且在地上保存不多为了解决这一矛盾，国家实行鼓励与支持人工草地建设、天然草原改良和饲草饲料基地建设，但是国家鼓励与支持的前提条件必须是符合草原保护、建设、利用规划，不得随意种植，也不得以种植人工饲草料地名义开垦草原种植粮食或经济作物，这主要是实施本法第四十六条关于禁止开垦草原的规定，保护草原生态的目的。为此，法律又规定了县级以上地方人民政府草原行政主任部门应当加强对在草原上种植牧草或者饲料作物的监督管理，防止草原沙化和水土流失。目的在于减轻天然草原的放牧压力，更好的保护天然草原。

  第五十二条在草原上开展经营性旅游活动，应当符合有关草原保护、建设、利用规划，并事先征得县级以上地方人民政府草原行政主任部门的同意，方可办理有关手续。

  在草原上开展经营性旅游活动，不得侵犯草原所有者、使用者和承包经营者的合法权益，不得破坏草原植被。

  【释义】该条是关于在草原上开展经营性旅游活动的规定。

  第一款对在草原上开展经营性旅游活动设置了两项前置条件。一是在草原上开展经营性旅游活动，必须符合草原保护、建设、利用规划。旅游是一个新兴行业，为了及早规范这一行业占用草原的行为，本条规定了占用草原开展经营性旅游活动必须以符合草原保护、建设、利用规划为法定条件，不能随意开展。因为，草原必须按其功能划分区域。一些生态脆弱地区、濒危植物保护区、用于科研的区域等不适合开展大规模旅游活动。二是必须事先征得县级以上地方人民政府草原行政主任部门的同意。设置这两项前置条件是为了科学有序的保护和利用好草原，避免无序和有害的经营利用的发生。

  第二款是对在草原上开展经营性旅游活动的限制性要求。目的是规范开展经营性旅游活动的经营者和旅游者，不得妨碍牧民在草原上的正常生产，损害牧民的财产和其他合法权益，并认线;第五十三条草原防火工作贯彻预防为主、防消结合的方针。

  各级人民政府应当建立草原防火责任制，规定草原防火期，制定草原防火扑火预案，切实做好草原火灾的预防和扑救工作。

  【释义】本条是关于我国草原防火工作的规定。

  我国是世界上发生草原火灾比较严重的国家。建国以来，仅牧区就发生草原火灾5万多次，累计受害草原面积2亿公顷，造成直接经济损失600多亿元。在草原火灾中，死伤人员1800多人，其中烧死400多人，部分伤员成为终身残废。

  草原防火工作责任重大，事关国家和人民生命财产安全，事关改革、发展、稳定的大局，是再造秀美山川、改善生态环境的现实需要，也是维护社会可持续发展的历史性使命。近年来，由于草地建设不断加快，可燃物明显增多，流动人口和机动车辆猛增及气候变暖等诸多因素的影响，草原火险等级愈来愈高，防火难度越来越大，强化草原防火工作变得更加必要和迫切。草原防火工作的重要性，具体表现在以下几个方面：一是草原防火工作事关国家和人民生命财产安全。1972年内蒙古西乌旗一起草原火灾，烧死72人，烧伤致残87人，烧毁草原60多万公顷，造成了建国以来草原防火工作最为惨重的一次事故。二是草原防火工作事关畜牧业安全生产和持续发展。一旦发生特大草原火灾，极易烧死成千上万头牲畜，受灾牧户被烧得倾家荡产；即使牲畜被转移到异地放牧，也会加重其它地区草原负担，引起草原退化和沙化三是草原防火工作事关林区生产的安全。我国草原在地理位置上大多与林区相连，草原植被燃点低、燃烧速度快、危害大，极易烧入林区，对森林构成严重威胁。据内蒙古自治区多年调查统计分析，该区森林火灾70％以上是由草原火灾引起的。四是草原防火事关边疆少数民族地区经济发展和社会稳定。

  1993年，国务院制定实施了《草原防火条例》，该条例设6章36条，明确规定我国草原防火工作的主管部门为各级农牧主管部门，将草原火灾划分为草原火警、一般草原火灾、重大草原火灾和特大草原火灾四个等级，并对草原火灾的预防、扑救、善后以及奖惩作了具体规定。因此，本法不再对草原防火工作做过多的规定，主要强调了我国草原防火工作的指导方针，即“预防为主、防消结合”。这个方针是1985年草原法即已规定的，多年来一贯坚持实行。预防为主，重点就是采取各种措施预防火情、火灾发生，如打防火道、防止野火、外火内窜；积极进行防火宣传，增强群众防火观念；规定防火期和重点防火期，严格防火管理；加强防火检查和火源管理，防止火灾发生等等。防消结合，是指在加强预防的基础上，一旦发生火情火灾，就要及时、积极组织群众扑灭，防止扩大，减少损失。为扑灭草原火灾，各地都建立了相应的消防组织，有的地方还建立了森林警察草原消防部队。

  本条同时又规定了各级人民政府在草原防火工作中的几项重要职责：

  一是要建立草原防火责任制。

  二是要规定本地区的草原防火期，通常划分为春季（每年3月中旬至6月中旬）和秋季（每年9月中旬至11月中旬）防火期。

  三是要制定草原防火扑火预案。防火预案通常应当包含以下几个方面的内容：（1)组织指挥体系及职责任务。要明确应急组织机构的设置（一般设指挥部、综合服务部门、后勤保障部门和监督指导部门)、人员织成(通常由地方政府主管农牧工作的副职领导担任总指挥）、主要职责。（2)预警和报告制度。规定防火期值班、常规监测、核实火情、限时按级报告。（3)应急响应的程序、信息报送和处理、通讯、前线指挥、救护医疗和安全防护、社会力量动员与参与、新闻报道。（4)应急保障，包括物资保障、资金保障、技术保障。（5)宣传、培训、演习。（6)后期处置、调查总结、表彰奖励。

  四是要做好草原火灾的预防工作。

  五是要做好草原火灾的扑救工作。

  第五十四条县级以上地方人民政府应当做好草原鼠害、病虫害和毒害草防治的组织管理工作。县级以上地方人民政府草原行政主任部门应当采取措施，加强草原鼠害、病虫害和毒害草监测预警、调查以及防治工作，组织研究和推广综合防治的办法。

  禁止在草原上使用剧毒、高残留以及可能导致二次中毒的农药。

  【释义】本条是关于草原生物灾害的防治及禁止使用剧毒和高残留等农药的规定。

  第一款规定了县级以上地方人民政府的主要职责是要做好草原鼠害、病虫害和毒害草防治的组织管理工作。重点强调政府的主要职责是对该项工作的组织管理，是基于生物灾害的突然性、暴发性、时效性和艰巨性的考虑，只有政府充分调动各方面的力量，才有可能在暴发初期迅速对其防治。法律规定县级以上地方人民政府草原行政主任部门要作好草原鼠害、病虫害和毒害草监测预警、调查以及防治的具体工作；组织研究和推广综合防治的办法。当前，我国草原的鼠害、病虫害和外来毒害草毒害草非常严重，特别是在我国的西部草原地区，有越来越严重的趋势。另外外来物种的侵袭，已经到了非常严重的地步。如南方的紫茎泽兰，新疆巴音郭勒草原的马先蒿等一批外来物种已经对当地的草原植被构成了严重的威胁。

  第二款是一项禁止性条款，禁止在草原上使用剧毒、高残留以及可能导致二次中毒的农药。这里所谈的剧毒、高残留以及可能导致二次中毒的农药主要指用于消灭和防治鼠虫害和外来物种的药物、生物制剂等。农业部于2002年颁布第199号公告，公布了禁止使用的高毒、剧毒农药类别，包括六六六、滴滴涕、毒杀芬、二溴氯丙烷、杀虫眯、二溴乙烷、除草醚、艾氏剂、狄氏剂、汞制剂、砷铅类、敌枯双、氟乙酸胺、甘氟、毒鼠强、氟乙酸钠、毒鼠硅等17种。另外，还公布了甲胺磷等在蔬菜、果树、茶叶、中草药材上不得使用和限制使用的农药。

  鼠害、虫害是我国草原最为严重的生物灾害之一，种类多，暴发频繁，分布面积大，危害程度重，对草原生态环境的破坏作用很大，加剧了草原退化、沙化，制约着草原畜牧业的可持续发展。

  鼠害以群居、暴发和地下活动的方式，对草原形成严重危害。近年来，受气候变异、草原退化等因素的影响，草原鼠害问题愈加突出，严重制约草地畜牧业的可持续发展。我国草原上鼠种高达80多种，其中造成严重危害的有15种，主要是高原鼠兔、达乌尔鼠兔、喜玛拉雅旱獭、三趾跳鼠、五趾跳鼠、大沙鼠、长爪沙鼠、子午沙鼠、草原鼢鼠、高原鼢鼠、中华鼢鼠、黄兔尾鼠、松田鼠、布氏田鼠、草原兔尾鼠等。主要分布在我国新疆、青海、甘肃、宁夏、陕西、四川、内蒙古、黑龙江、辽宁、吉林、河北等11省（区）。据“九五”期间统计，草地鼠害发生面积21.3亿亩（次），成灾面积13．8亿亩（次）。平均每年鼠害发生面积4.26亿亩，成灾面积2.76亿亩，按灾区草地平均损失鲜草40公斤／亩，0．1元/公斤计，每年损失鲜草110亿公斤，折合人民币11亿元。鼠的危害是多重的，除大量啃食牧草，与牲畜争食外，更为严重的是挖掘洞穴、拱抬土丘，破坏草原植被，不仅使草地生产面积减少，植被覆盖度降低，严重的地方，寸草不生、土壤、黄沙漫漫，完全失去放牧价值，引发严重的水土流失和沙尘暴的发生，威胁人类赖以生存的生态环境。在一些鼠害严重的区乡牧民难以摆脱贫困已被迫转移，出现了“鼠进人退”和生态难民。据统计，仅四川、青海、甘肃三省的次生裸地（黑土滩或鼠荒地）就有9900万亩，并呈继续发展之势。如今，黄河源头的青藏高原，上游的甘南和若尔盖草原，以及盛名远扬的内蒙古大草原已很难见到“天苍苍，野茫茫，风吹草低见牛羊”的美丽胜景。同时，老鼠还传播人畜共患疫病，威胁人类健康和牲畜安全。大多数鼠种是鼠疫、钩端螺旋体病、布氏杆菌、野兔热等多种人畜共患疫病的传播媒介和疫源地、宿主。鼠害加重，加剧了鼠传疫病的防疫难度，直接威胁着农牧民的身体健康和生命安全。

  虫害以突发性强、发展蔓延快、控制难度大，给草原农牧业生产造成了巨大损失。分布在草地上的虫类有600-700种。其中，对草地形成危害的有20余种，主要有东亚飞蝗、中华稻蝗、三叶草广肩小蜂、三叶草小象甲、草地螟、草地毛虫、粘虫、芫蜻、白刺粗角萤叶甲、阔茎萤叶甲、白刺僧叶蛾、苜蓿叶蛾、苜蓿籽蜂、牧草盲蝽、粉虫、苜蓿斑蚜、叶蝉、巨膜长蝽、羊柴蚜虫、蝼蛄和金龟子等。草原虫害主要分布在内蒙古、新疆、河北、青海、甘肃、四川、西藏、宁夏、吉林、黑龙江、云南等13个省（区）的196％个县。虫口密度一般为150-400头/m2，聚集孵化地高达10000-20000头/m2，危害程度也逐年加重。近几年我国北方草原虫灾呈严重的上升趋势，已连续4年暴发成灾。据统计，“九五”期间草原虫害发生面积9，3亿亩（次），成灾面积5．4亿亩（次），年均虫害发生面积2．2亿亩，成灾面积1.5亿亩。按灾区草地平均损失鲜草40公斤／亩，0．1元／公斤计，“九五”期间损失鲜草216亿公斤，直接经济损失达21.6亿元，年均损失鲜草43.2亿公斤，每年直接经济损失达4.32亿元。草地害虫大都以优良牧草为食，抑制优良牧草的更新复壮，使草地逐渐退化、沙化。尤其是飞蝗成群迁飞时，遮天蔽日，常把牧草吃的一棵不留，使草原植被。在甘肃、内蒙古两省荒漠、半荒漠草地上，虫害连续多年大发生，使荒漠化程度和当地的生态环境进一步恶化。同时，草原害虫还传播牧草病害，有的还吸吮家畜血液，干扰家畜正常行为，甚至传播家畜病害。

  第五十五条除抢险救灾和牧民搬迁的机动车辆外，禁止机动车辆离开道路在草原上行驶，破坏草原植被；因从事地质勘探、科学考察等活动确需离开道路在草原上行驶的，应当向县级人民政府草原行政主任部门提交行驶区域和行驶路线方案，经确认后执行。

  【释义】本条是关于车辆在草原上行驶的限制性的规定。

  机动车辆在草原上行驶，对草原植被破坏很大，特别是重型机动车，在草原行驶很容易将被碾压的草原植被破坏殆尽，自然恢复需要很长的时间。为此，法律规定严格限制机动车辆离开道路在草原上行驶，破坏草原植被。

  本条规定抢险救灾和牧民搬迁的机动车辆除外。首先，抢险救灾工作由于其特殊的时效性和公益性，需要以最快捷、最便利的方式和途径到达灾害区域，有关法律法规对此应予特别许可，可以不受一般规定的限制。其次，牧民搬迁的车辆可以除外，主要考虑牧民开展放牧生产当中，要根据季节的变化不断进行转场，牧场之间往往并不通路，因此允许利用草原行驶、搬迁。且牧民搬迁的车辆多为非机动车，对草原植被的破坏和污染程度较轻。

  从事地质勘探、科学考察、打井、军事任务、执法监督等活动，总体上都属于公益性行为，且其主要活动确实需要在草原上进行，因此，经县级人民政府草原行政主任部门确认后，其车辆有权可以离开道路进人草原行驶。但前提是必须确定明确的行驶区域和行驶路线，不得随意行驶，加大对草原植被的破坏。